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“城市”与“县城”的法律定位浅析
作者:王福立 主任 时间:2023-03-13 来源: 浏览量:2726

  “城市”概念,在规划、土地管理和房地产管理等相关法律法规中多有体现,并置于规划编制、实施,确定土地所有权归属、法律适用范围的突出位置。准确认识城市定义的法律渊源和变化,重点把握易产生歧义的“县城”法律地位,对相关领域社会活动就法律、法规及国家标准的正确适用,尤显重要。

  1986年通过、颁布,1987年1月1日施行的《土地管理法》已明确有城市概念,并作为认定土地所有权归属的依据,即:城市市区的土地属于全民所有即国家所有;农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有…。该法经修正、修订,至现行2019年修改版,上述规定除原第六条改为第八条,现为第九条外,内容始终保持,均未就城市概念作出明确定义。

  我国“城市”的法律定义,明确于1989年12月通过,1990年4月起施行的《城市规划法》第三条第一款的规定,即“本法所称城市,

  是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇”。同时,该条第二款就“城市规划区”一并予以明确。

  《城市规划法》施行期间,国务院于1990年5月19日发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二条:城镇国有土地指市、县城、建制镇…内全民所有的土地。该行政法规的规定虽不能理解为与城市法律定义的直接冲突,然,独立于市、建制镇之“县城”概念的特设,难免对城市定义产生认识分歧。

  1994年颁布的《城市房地产管理法》,从法律自身命名,便足以体现其适用范围、调整对象。该法总则第二条除适用范围限定:城市规划区国有土地范围内,调整对象:取得房地产开发用地使用权,从事房地产开发、交易,实施房地产管理,并逐款对调整对象的概念予以解释外,鉴于城市、城市规划区的定义,受《城市规划法》特别调整,而未在本法重复规定。

  随《城乡规划法》的颁布,2008年1月1日施行,《城市规划法》同时废止。就城市概念,《城乡规划法》既未沿用《城市规划法》的定义,也未作新的明确设定,而是以“城市、县人民政府所在地镇、其他镇” 区别体现于第十五条、第十九条、第二十条等关于总体规划、控制性详细规划的组织编制、批准实施的规定。

  规划、土地、房地产管理等法律、法规,最具紧密联系。城市的定义,关乎《土地管理法》国家、集体土地所有权的界定,及《城市房地产管理法》适用范围、调整对象的确定,原本依赖《城市规划法》就城市、城市规划区的明确规定,该法废止后,理应遵循《城乡规划法》的相关规定。

  基于新旧规划法缺乏有效衔接,《城乡规划法》以“城市、县人民政府所在地镇、其他镇”区别规定,现行具紧密联系的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》明确有独立于市、建制镇的“县城”概念,加之县人民政府所在地又有街道办事处设立,县人民政府所在地是“城市”或“镇”,或是行政法规冠名的“县城”,一定时期出现规定与习惯加现实的认识冲突,给执法尤其冠名以“城市”的国家标准的制定和适用,带来一定的困惑和障碍具有必然性,城市认定的统一性亟待确立。

  依据《城乡规划法》“城市、县人民政府所在地镇、其他镇”的区别规定,足以体现县人民政府所在地被排除于“城市”之外,系特殊镇的法律地位。同时,国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》(国发【2014】51号)中明确规定:“城区是指在市辖区和不设区的市,区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域”。该《通知》虽作为规范性文件不具法规意义,在现行《城乡规划法》的基础上,更进一步印证了县人民政府所在地不属于城市。

  就县人民政府所在地设街道办事处与法定“镇”的现实冲突而言,应从国家行政建制层面予以分析。依据《宪法》第三十条、《地方组织法》(简称)第六十八条之相关规定,市辖区、不设区的市人民政府,经上一级政府批准可设立街道办事处,作为派出机关;县、自治县分为乡、民族乡、镇。由此可见,县设街道办事处,虽具有一定的前瞻性及进步意义,然,缺乏法律依据,非属于法定行政建制,对县的建置,县政府所在地的非“城市”属性,不产生实质性影响。

  综上,县人民政府所在地非属于法定“城市”,现实中无论是镇或街道,均不影响其非“城市”的属性,仅可谓“县城”。在从事相关领域的社会活动及行政管理的履职中,应根据行为性质及法律、法规的适用范围、调整对象,综合判断、灵活适用。

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