市、县“大城管”格局逐步形成以来，鉴于2018年《国务院机构改革方案》将城乡规划管理职责划归自然资源部，各地组建自然资源和规划局，并下设监察执法机构，城市管理行政部门对规划违法的处罚执法权，而颇受质疑。

  行政主体资格的重要性：“法无授权不得为”，是行政基本原则，十八大《全面推进依法治国重大决定》也明确强调，实施行政处罚，必然应予遵循。《行政处罚法》第二条关于行政处罚的定义之行政机关“依法”予以惩戒，充分体现党的政策与国家法律的高度统一。

  《行政处罚法》第十七条：行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施；第三十八条：行政处罚没有依据或实施主体不具行政主体资格的，行政处罚无效。据此，行政主体资格关乎行政效力，至关重要。

  规划管理职能的历史演变：规划违法的行政处罚源自1984年国务院《城市规划条例》，1990年《城市规划法》施行，该条例废止。期间，我国规划管理自上而下皆隶属于建设行政部门。随2007年《城乡规划法》颁布，县级以上地方人民政府单独设立城乡规划局，负责本行政区域内的城乡规划管理工作。相关许可、监督及处罚，除乡村建设违反规划由乡镇人民政府处理外，皆由城乡规划局统一实施。

  2017年起，根据2015年12月26日中办、国办联合印发《关于推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》明确“推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，有条件的市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制”的要求，各地规划局阶段性改为规划中心，回归住建部门，规划违法处罚执法权，随住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权，划转城市管理部门集中行使。

  2018年，第十三届全国人大一次会议批准《国务院机构改革方案》，整合住房和城乡建设部城乡规划管理职责及国家发改革委、水利部等七部门（局）部分管理职责，划归自然资源部。据此，各地以国土局、规划中心为基础，组建自然资源和规划局，负责土地、城乡规划等管理职责，土地违法处罚权仍独立行使。

  法律依据及执法争议：2021年1月修订、7月15日施行的《行政处罚法》十八条规定：国家在城市管理、市场监督、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。七领域相对集中行政处罚权，即：中办、国办2015年-2020年联合或单独发文的法律化。

  城市管理局对规划违法的处罚权，法律、司法实践虽普遍认可，然，资格争议不容忽视：2018年机构改革后，规划已属自然资源而非住建领域，地方政府文件对城市管理执法职能仍表述为“住建领域”行政处罚权，显不适应；规划、国土部门整合为自然资源和规划局后，下设有监察执法机构，处罚职能不统一导致认识分歧。

  综上，为有效化解城市管理部门对规划违法的处罚权争议，有待于政府职能文件适应机构改革的有效衔接。同时，规划制定、许可、监督及处罚一体化管理，既可实现权责统一，避免多头执法推诿、扯皮，损害法治政府形象，也对提升执法实效，更为有利。

河南鑫苑律师事务所   王福立

自撰于2025年9月6日